探寻宅基地“三权分置”实现路径

2021年,中央一号文件提出,要稳步稳妥推进农村宅基地制度改革试点,探索宅基地所有权、资格和使用权分离的有效实现形式。推进宅基地“三权分立”改革,需要明确“三权分立”改革的逻辑起点,认真探索其实现路径。

我国现行宅基地制度起源于计划经济时期,其主要特征是“集体所有、成员使用、自由分配、长期占有”。宅基地集体成员自由取得和长期使用制度的初衷是保障农民的基本生活,承载社会保障功能,表达国家维护社会公平的意愿,为保障农民生活、促进社会和谐稳定发挥基础性作用。集体会员制是实现宅基地保障功能的基础,赋予宅基地社会福利,自然排除市场交易。从农民的角度来看,宅基地不仅起着住房保障的作用,也是其重要的财产。随着经济社会发展和城市化的快速推进,城乡人口和资源要素流动加快,农民宅基地的财产价值逐步显现,经济功能逐步完善。

可以说,宅基地制度改革的重点是如何协调宅基地体现国家意志的保障功能和维护农民权益的产权功能,在保障农民基本生活权利的前提下,解决宅基地闲置浪费和农民产权权益缺失的问题。这就形成了“三权分立”改革的逻辑起点,即通过完善集体所有制,体现保障社会公平的意志,保障农民的资格权利,实现资源和农民产权的优化配置。

在理论层面明确“三权分立”改革的逻辑渊源后,需要在实践层面进行创新和探索,完善宅基地集体所有权、农民资格权和宅基地使用权的权力主体和行使机制,探索有效的改革路径。

应该实行集体所有制。根据法律规定,集体所有权包括占有、使用、收益和处分四种权力。然而,由于我国许多地方农民集体经济组织和治理机制的不完善,集体所有权难以充分行使。现实中,农民集体行使占有权和分配权相对充分,但没有有效的处置权和收益权行使机制,导致集体所有权在一定程度上被证伪。实施宅基地集体所有权,核心是在法律层面明确集体所有权的权利主体,赋予其包括收益和处分在内的完整权力,完善权力的行使机制。基本路径是制定农村集体经济组织法,提高法人资格,明确权利义务关系,完善治理机制,落实其受益权和处置包括农村宅基地在内的集体资源资产权。

保护农民的资格权。“三权分立”改革后,在现有的“两权分立”模式下,农民的宅基地使用权将由农民的资格权来承载,从而实现宅基地的居住保障功能。目前,对宅基地农民的资格权利和能力的理解存在很大差异。从宅基地制度的演变来看,农民宅基地是一项源于集体成员身份的权利,承担着农民住房保障的功能。从这个意义上说,农民资格权不是一种全新的权利,而是集体所有制下成员身份权的技术处理。在实践中,由于各地实际情况差异较大,应结合农村集体产权制度改革进行资格权利的认定,重点探索资格权利的认定方法、行使条件和实现方式,以及放弃、丧失、重新获得等特殊情况的实现路径

使用权要适度放开。适度放开使用权是宅基地“三权分立”改革的重点。被释放的使用权承载着优化资源配置、维护农民产权的功能,其价值可以通过流通交易实现;而“适度”的表述也为宅基地使用权的释放范围划定了底线。所以接下来的改革路径应该是坚守底线,双向发力。一是完善农村产权转让市场建设,探索宅基地使用权释放的多种方式,增加宅基地使用权转让出口,优化资源配置效率,实现农民宅基地产权权益。二是结合宅基地有偿使用、自愿有偿退出等改革问题,开辟宅基地与集体建设用地的转换渠道,完善闲置宅基地和农房的盘活政策体系,赋予使用者完全权力。

(作者是农业和农村事务部农村经济研究中心改革实验研究室副主任)

(编辑:刘鹏)

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