引导土地经营权有序流转 提升农地市场化配置效率

农业农村部近日发布《农村土地经营权流转管理办法》,将于2021年3月1日正式实施。《办法》的颁布,可以有效规范农村土地经营权流转,保护流转当事人的合法权益,维护农村和谐稳定,为有效推进农用地资源市场化配置,建立统一的农村土地流转交易市场,促进现代农业高效、稳定、可持续发展提供强有力的制度支撑。《办法》是2005年颁布实施的《农村土地承包经营权流转管理办法》的更新和完善,是2018年新修订的农村土地承包法的具体化和细化,对完善农村土地流转制度具有重要意义。

第一,规范性指导。《办法》提出了农村土地经营权流转的基本原则和一般要求。农村土地经营权流转应坚持农民集体所有、家庭承包经营的基本制度,保持农村土地承包关系长期稳定不变。同时也要因地制宜,循序渐进,把握好流通程度、集中度、规模经营。这突出体现在“三权分立”下的法定权利分配上。农村土地经营权的独立性和高流动性不能突破现有法律政策的底线,应该更为合适。这对规范和引导农村土地经营权的有序流转将起到明确的作用。

第二,权益保障。《办法》充分体现了对参与流通双方平等权利的保护。如第八条第二款规定“未经承包方书面委托,任何组织和个人无权以任何方式决定出让承包方的土地经营权”,这是农村基本经营制度和稳定持久的农村土地承包关系政策的落实,是农民土地承包经营权的充分保障。第十条规定:“土地经营权转让的方式、期限、价格和具体条件,由双方平等协商确定。转让期限届满后,受让方有权在同等条件下优先续约,赋予农村土地经营权受让方在农村土地经营权转让市场上平等的主体地位,可以有效提升其参与农村土地经营权转让的积极性,为全面推进农村振兴注入活力。

第三是有效激活。《办法》在激活农地要素市场配置方面做了具体安排。第25条明确规定“鼓励各地建立土地经营权流转市场或产权交易市场”,第26条还规定“完善土地经营权流转合同网上签约制度,提高土地经营权流转的规范化和信息化管理水平”。这为加快农村土地经营权流转的市场化进程提供了良好的制度基础,但《办法》也为了保证农地市场配置的有效性,做出了一定的限制。例如,第二十九条和第三十条进一步细化了《土地合同法》第四十五条,详细规定了县级以上地方人民政府依法建立工商企业等社会资本分级资格审查和项目审计制度的程序。对于土地经营权流转面积大、涉及农户多、操作风险高的项目,可以通过设立风险保障基金建立风险防范体系。预审机制能有效保障耕地的农业利用,防止耕地“非农化”;事件发生后,风险防范机制能够稳定双方预期,保护双方合法权益,有效防止耕地“非粮化”。

《办法》提供了一套完善的交易规则,可以形成稳定的农村土地流转市场秩序。同时《办法》也强调了适度的必要性。通过对农地市场的适当调节,可以减少导致土地管理市场失灵的各种因素

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